ПОСТАНОВЛЕНИЕ
ПРЕЗИДИУМА
ВЕРХОВНОГО СУДА
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
25 декабря 2002 года г.Москва
Президиум Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
Председателя - Лебедева В.М.
Членов Президиума - Радченко
В.И., Сергеевой Н.Ю., Верина В.П., Смакова Р.М., Кузнецова В.В., Каримова М.А.,
Попова Г.Н., Свиридова Ю.А., Меркушова А.Е., Вячеславова В.К.
с участием заместителя
Генерального прокурора Российской Федерации Кехлерова С.Г.
рассмотрел в порядке надзора по
протесту заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации Жуйкова
В.М. гражданское дело по заявлению прокурора Сахалинской области о признании
противоречащим федеральному законодательству пункта 3 статьи 23 Устава
Сахалинской области.
Заслушав доклад судьи Верховного
Суда Российской Федерации Гуцола Ю.А., объяснения представителя Сахалинской
областной Думы адвоката Костанова Ю.А. (доверенность в деле), заключение
заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Кехлерова С.Г. ,
полагавшего протест отклонить, Президиум Верховного Суда Российской Федерации
установил:
Прокурор Сахалинской области
обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному
законодательству пункта 3 статьи 23 Устава Сахалинской области от 9 июля 2001
г. в части принятия двумя третями голосов от установленного числа депутатов
постановления Сахалинской областной Думой о самороспуске.
Решением Сахалинского областного
суда от 6 сентября 2001 г. пункт 3 статьи 23 Устава Сахалинской области в части
установления принятия постановления о самороспуске Сахалинской областной Думы
признан противоречащим пункту 3 статьи 7 Федерального закона РФ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября
1999 года № 184-ФЗ (в редакции федеральных законов от 29 июля 2000 года № 106-ФЗ и 8 февраля 2001 года № 3-ФЗ),
недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную
силу.
Судебная коллегия по гражданским
делам Верховного Суда Российской Федерации, рассмотрев дело по кассационным
жалобам Сахалинской областной Думы и администрации Сахалинской области,
определением от 26 октября 2001 года решение Сахалинского областного суда от 6
сентября 2001 года оставила без
изменения, а кассационные жалобы без удовлетворения.
В протесте заместителя
Председателя Верховного Суда РФ поставлен вопрос об отмене принятых по делу
судебных постановлений и вынесении по делу нового решения.
Проверив материалы дела, обсудив
доводы протеста, Президиум находит протест обоснованным.
По мнению суда, приведенное
положение пункта 3 статьи 23 Устава Сахалинской области противоречит пункту 3
статьи 7 Федерального закона РФ от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, согласно
которому «постановления законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации принимаются большинством
голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено настоящим
Федеральным законом».
Суд пришел к выводу, что кворум
для принятия постановления о самороспуске областной Думой установлен
произвольно, поскольку пунктом 3 статьи 7 Федерального закона РФ от 6 октября
1999 года № 184-ФЗ конкретно определено необходимое количество голосов
депутатов от числа избранных для принятия постановления, в том числе и о
самороспуске, законодательного (представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации, составляющее большинство голосов от числа
избранных депутатов, а не установленного числа депутатов, как это указано в
оспариваемой норме Устава области.
С доводами о противоречии
оспариваемого пункта Устава Сахалинской области федеральному законодательству и
произвольном определении кворума для принятия постановления о самороспуске
областной Думы нельзя согласиться.
В пункте 1 статьи 1 Федерального
закона РФ № 184-ФЗ закреплен ряд общих принципов деятельности органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, среди которых: в)
верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей
территории Российской Федерации; е) разграничение предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации; ж)
самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов
Российской Федерации принадлежащим им полномочий.
Общие принципы, то есть основные
начала организации системы органов государственной власти, не должны включать
детальное регулирование вопросов формирования и деятельности органов государственной
власти субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон не содержит
исчерпывающего перечня полномочий органов государственной власти субъекта
Российской Федерации и специально предусматривает, что законом субъекта
Российской Федерации, согласно подпункта «н» пункта 2 статьи 5 Федерального
закона № 184-ФЗ, «регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с
Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией
(уставом) и законами субъекта Российской Федерации к ведению и полномочиям
субъекта Российской Федерации».
Приведенное положение соотносится
с пунктом 7 статьи 4 Федерального закона № 184-ФЗ, в соответствии с которым
«законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта
Российской Федерации самостоятельно решает вопросы организационного, правового,
информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей
деятельности».
Определяя в пункте 3 статьи 7
Федерального закона РФ № 184-ФЗ общую норму, касающуюся установления количества
голосов депутатов для принятия постановлений законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации, федеральный законодатель в полном соответствии с приведенными
конституционными принципами предусмотрел иную (исключительную) возможность
принятия постановлений законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации.
Эта иная возможность реализована
в подпункте «а» п.1 ст.9 Федерального закона № 184-ФЗ, согласно которому
полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти
субъекта Российской Федерации могут быть прекращены досрочно в случае «принятия
указанным органом решения о самороспуске, при этом решение о самороспуске
принимается в порядке, предусмотренном конституцией (уставом) или законом
субъекта Российской Федерации».
Из анализа приведенных положений
вытекает вывод о том, что Федеральным законом № 184-ФЗ законодательному
(представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации
предоставлена возможность самостоятельно устанавливать порядок принятия решения
о самороспуске.
При этом несомненно, что
процедура принятия постановления о самороспуске охватывается понятием «порядок
принятия решения о самороспуске», о котором упоминается в подпункте «а» п.1 ст.
9 Федерального закона № 184-ФЗ, то есть указанное понятие в отношении
коллегиального органа, которым является законодательный (представительный)
орган государственной власти субъекта РФ, включает в себя и указание на число
голосов депутатов, которое должно быть подано за это решение (кворум для
принятия решения). К такому выводу приводит анализ решений Конституционного
Суда РФ по толкованию положений Конституции РФ, связанных, например, с порядком
принятия федеральных и федеральных конституционных законов или с порядком
внесения поправок в Конституцию РФ (см. постановления Конституционного Суда РФ
от 23.05.95 № 1-П и от 12.04.95 № 2-П).
В рассматриваемом случае принятие
постановления о самороспуске является составной и неразрывной частью порядка
принятия такого решения, его завершающей стадией.
Используя предоставленное
федеральным законом право, Сахалинская областная Дума определила исключительный
порядок принятия постановления о самороспуске законодательного
(представительного) органа государственной власти Сахалинской области,
заключающийся в том, что такое постановление принимается не большинством
голосов от числа избранных депутатов, а двумя третями голосов от установленного
числа депутатов.
Принятие решения о самороспуске
областной Думы квалифицированным большинством голосов является гарантией
взвешенности такого решения, принимаемого коллегиально, а также одним из
факторов, обеспечивающих стабильность функционирования законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации, что полностью отвечает интересам населения субъекта РФ с точки
зрения сохранения устойчивости законодательной ветви власти. Вывод суда о том,
что областной Думой произвольно установлен кворум для принятия решения о
самороспуске, является ошибочным.
При указанном положении следует
признать, что судебные инстанции допустили неправильное применение норм
материального права, что в соответствии с п.1 ст.330 ГПК РСФСР является
основанием к отмене судебных постановлений в надзорном порядке. При этом по
делу следует вынести новое решение об отказе прокурору в удовлетворении
заявленного требования. Руководствуясь п.5 ст.329 ГПК РСФСР, Президиум
Верховного Суда Российской Федерации
постановил :
отменить решение Сахалинского
областного суда от 6 сентября 2001 г. и определение Судебной коллегии по
гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 26 октября 2001 г.
Вынести по делу новое решение об отказе прокурору Сахалинской области в
удовлетворении заявления о признании противоречащим федеральному
законодательству пункта 3 статьи 23 Устава Сахалинской области от 9 июля 2001
г. в части, предусматривающей принятие постановления о самороспуске Сахалинской
областной Думы двумя третями голосов от установленного числа депутатов Сахалинской
областной Думы.