Конституционный Суд Российской
Федерации в составе председательствующего
Н.В.Селезнева, судей Г.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой,
Т.Г.Морщаковой, Ю.Д.Рудкина, О.И.Тиунова,
Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,
с участием представителей сторон,
обратившихся в Конституционный Суд Российской
Федерации: кандидатов юридических наук
А.Ф.Малого и Г.Б.Романовского - представителей
гражданки О.В.Романовской, адвоката О.В.Гриневой -
представителя администрации Владимирской
области,
руководствуясь статьей 125 (пункт
"а" части 2 и часть 4) Конституции Российской
Федерации, подпунктом "а" пункта 1 и пунктом 3
части первой, частями второй и третьей статьи 3,
подпунктом "а" пункта 1 и пунктом 3 части
второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, частью первой
статьи 85, статьями 86, 96, 97, 99, 101, 102 и 104 Федерального
конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании
дело о проверке конституционности отдельных
положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ
законодательства Российской Федерации о
нотариате от 11 февраля 1993 года.
Поводом к рассмотрению дела
явились запросы Эжвинского районного суда
Республики Коми, администрации Владимирской
области, а также индивидуальная жалоба гражданки
О.В.Романовской.
Учитывая, что оба запроса и жалоба
касаются одного и того же предмета,
Конституционный Суд Российской Федерации,
руководствуясь статьей 48 Федерального
конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации", соединил дела по
этим обращениям в одном производстве.
Заслушав сообщение
судьи-докладчика Л.М.Жарковой, объяснения
представителей сторон, заключение эксперта -
кандидата юридических наук Л.Ф.Лесницкой,
выступления приглашенных в заседание
представителей: от Верховного Суда Российской
Федерации - В.Н.Пирожкова, от Генеральной
прокуратуры Российской Федерации - И.А.Буданова,
от Министерства юстиции Российской Федерации -
С.М.Юдушкина, от Федеральной нотариальной палаты
- А.И.Тихенко и Н.Ф.Шарафетдинова, от
общественного объединения "Московская
нотариальная палата" - В.С.Репина, исследовав
представленные документы и иные материалы,
Конституционный Суд Российской Федерации
у с т а н о в и л:
1. В
производстве Эжвинского районного суда
Республики Коми находится дело по иску
нотариальной палаты Республики Коми к нотариусу,
занимающемуся частной практикой, о взыскании
задолженности по членским взносам. Придя к
выводу о том, что подлежащие применению в этом
деле положения части четвертой статьи 2 и части
первой статьи 24 Основ законодательства
Российской Федерации о нотариате об
обязательности членства в нотариальной палате
нотариусов, занимающихся частной практикой, не
соответствуют статье 30 (часть 2) Конституции
Российской Федерации, запрещающей принуждение к
вступлению в какое-либо объединение или
пребыванию в нем, суд приостановил производство
по делу и направил в Конституционный Суд
Российской Федерации запрос о проверке
конституционности указанных норм.
Северодвинский городской суд
Архангельской области на основании статей 2, 12, 24
и 34 Основ законодательства Российской Федерации
о нотариате удовлетворил иск нотариальной
палаты Архангельской области о лишении
гражданки О.В.Романовской, исключенной из
состава нотариальной палаты, права нотариальной
деятельности. В своей жалобе в Конституционный
Суд Российской Федерации О.В.Романовская
утверждает, что примененные в ее деле часть
четвертая статьи 2 и часть первая статьи 24 Основ
нарушают принцип равенства прав и свобод
человека независимо от принадлежности к
общественным объединениям, а также
конституционные права на свободу пребывания в
каком-либо объединении и распоряжения своими
способностями к труду, выбора рода деятельности
и профессии, т.е. не соответствуют статьям 19, 30 и 37
Конституции Российской Федерации. Кроме того, в
жалобе оспаривается конституционность
положения пункта 3 части пятой статьи 12 Основ,
наделяющего нотариальную палату полномочием
обращаться в суд с ходатайством о лишении
нотариуса, занимающегося частной практикой,
права нотариальной деятельности за нарушение
законодательства. Заявительница полагает, что
данная норма, возлагающая на негосударственное
объединение контрольные функции, нарушает
статьи 3 и 11 Конституции Российской Федерации,
согласно которым властные полномочия должны
осуществляться только органами государственной
власти и местного самоуправления.
По мнению администрации
Владимирской области, нотариусы, занимающиеся
частной практикой, выполняют государственные
функции, и потому их деятельность, по смыслу
статей 3 (часть 2) и 11 (часть 2) Конституции
Российской Федерации, должна контролироваться
только органами государственной власти. В связи
с этим заявителем оспаривается
конституционность отдельных положений Основ
законодательства Российской Федерации о
нотариате, предоставляющих нотариальной палате
следующие организационно-контрольные
полномочия: совместно с органом юстиции
разрешать вопросы учреждения и ликвидации
должности нотариуса, определять количество
должностей нотариусов в нотариальном округе
(части первая и вторая статьи 12); самостоятельно
осуществлять контроль за исполнением
нотариусами, занимающимися частной практикой,
профессиональных обязанностей (часть первая
статьи 34) и обращаться в суд с представлениями о
прекращении их деятельности в случаях
совершения ими действий, противоречащих
законодательству Российской Федерации (часть
вторая статьи 17).
Таким образом, предметом проверки
Конституционного Суда Российской Федерации по
данному делу являются положения части четвертой
статьи 2 и части первой статьи 24 Основ
законодательства Российской Федерации о
нотариате об обязательности для нотариуса,
занимающегося частной практикой, членства в
нотариальной палате и положения частей первой и
второй, пункта 3 части пятой статьи 12, части
второй статьи 17 и части первой статьи 34 Основ об
осуществлении нотариальной палатой
организационно-контрольных функций в сфере
нотариальной деятельности.
2. Нотариат в Российской Федерации
служит целям защиты прав и законных интересов
граждан и юридических лиц, обеспечивая
совершение нотариусами, работающими в
государственных конторах или занимающимися
частной практикой, предусмотренных
законодательными актами нотариальных действий
от имени Российской Федерации (статья 1 Основ),
что гарантирует доказательственную силу и
публичное признание нотариально оформленных
документов.
Осуществление нотариальных
функций от имени государства предопределяет
публично-правовой статус нотариусов и
обусловливает необходимость организации
государством эффективного контроля за их
деятельностью, включая деятельность нотариусов,
занимающихся частной практикой и в качестве
таковых принадлежащих к лицам свободной
профессии. В связи с этим Основами
законодательства Российской Федерации о
нотариате предусматривается создание во всех
субъектах Российской Федерации нотариальных
палат - некоммерческих организаций,
представляющих собой профессиональные
объединения, которые основаны на обязательном
членстве нотариусов, занимающихся частной
практикой, и организуют работу на принципах
самоуправления в соответствии с федеральным
законодательством, законодательством
соответствующего субъекта Российской Федерации
и своим уставом (части первая, третья и четвертая
статьи 24).
Публично-правовое предназначение
нотариальных палат проявляется прежде всего в
том, что они осуществляют контроль за
исполнением нотариусами, занимающимися частной
практикой, своих профессиональных обязанностей,
а также обращаются в суд с ходатайствами или
представлениями о лишении их права нотариальной
деятельности за нарушение законодательства
(пункт 3 части пятой статьи 12, часть вторая статьи
17 и часть первая статьи 34 Основ). Реализация
нотариальной палатой такого рода полномочий
предполагает обязательность членства в ней
нотариусов, занимающихся частной практикой
(часть четвертая статьи 2 и часть первая статьи 24
Основ). Последнее выступает в качестве
установленного законодателем условия их
профессиональной деятельности. С момента
наделения в определенном законом порядке
полномочиями по осуществлению частной
нотариальной деятельности нотариус в силу
закона становится членом соответствующей
нотариальной палаты как профессионального
объединения, на которое государство возлагает
ответственность за обеспечение надлежащего
качества нотариальных действий.
Нотариальные палаты выполняют и
другие специфические публично значимые задачи -
оказывают содействие в развитии частной
нотариальной деятельности, организации
стажировки претендентов на должность нотариуса,
повышении профессиональной подготовки
нотариусов, возмещении затрат на экспертизы,
назначенные судом по делам, связанным с
деятельностью нотариусов, организации
страхования нотариальной деятельности для
обеспечения возмещения возможного ущерба от
нотариальных действий (часть вторая статьи 25
Основ).
Именно в силу публичного
предназначения нотариальных палат для их
организации неприемлем принцип добровольности,
характерный для членства в других объединениях,
которые создаются исключительно на основе
общности интересов граждан (статья 30 Конституции
Российской Федерации, статья 117 Гражданского
кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 3
Федерального закона "Об общественных
объединениях").
Обязательность членства
занимающихся частной практикой нотариусов в
нотариальной палате как условие занятия этой
профессией не затрагивает ни конституционный
принцип равенства, ни конституционные права на
свободу объединения и свободный выбор рода
деятельности и профессии (статьи 19, 30 и 37
Конституции Российской Федерации), поскольку
государство вправе устанавливать для всех
граждан, желающих осуществлять публичную (в
данном случае - нотариальную) деятельность,
обязательные условия назначения на должность и
пребывания в должности.
Аналогичная правовая позиция была
сформулирована Конституционным Судом
Российской Федерации в постановлении от 28 января
1997 года по делу о проверке конституционности
части четвертой статьи 47 УПК РСФСР: государство,
обеспечивая оказание гражданам различных видов
юридической помощи, обязано устанавливать с этой
целью определенные профессиональные и иные
требования; к компетенции законодателя
относится и определение соответствующих условий
допуска тех или иных лиц к профессиональной
юридической деятельности с учетом ее публичной
значимости.
Это тем более оправдано, когда
такая деятельность осуществляется от имени
государства, что имеет место при совершении
нотариальных действий. Кроме того, членство в
нотариальной палате не препятствует нотариусам,
занимающимся частной практикой, участвовать в
создании других объединений (общественных,
профессиональных союзов и т.п.), основанных на
принципе добровольного членства, однако такие
объединения не вправе осуществлять
установленные Основами для нотариальных палат
властные организационно-контрольные полномочия.
Невыполнение занимающимся частной
практикой нотариусом требований, связанных с
обязательным членством в нотариальной палате,
является нарушением законодательства и как
таковое может повлечь прекращение судом его
деятельности. Однако членство в нотариальной
палате и связанное с ним право осуществления
частной нотариальной деятельности не должны
ставиться в зависимость от каких-либо иных, не
установленных законом условий, в частности от
уплаты не предусмотренных Основами
вступительных взносов.
3. Возложение на нотариальные
палаты обязанности контролировать, исходя из
публичных интересов, профессиональную
деятельность своих членов и реагировать на
выявленные нарушения законодательства
свидетельствует, по мнению заявителей, о
наделении негосударственных органов
государственными (контрольными) полномочиями и
потому не соответствует положениям статей 3 и 11
Конституции Российской Федерации об
осуществлении государственной власти органами
государства.
Между тем Конституция Российской
Федерации, в том числе указанные конституционные
нормы, не запрещает государству передавать
отдельные полномочия исполнительных органов
власти негосударственным организациям,
участвующим в выполнении функций публичной
власти. По смыслу ее статей 78 (части 2 и 3) и 132
(часть 2), такая передача возможна при условии, что
это не противоречит Конституции Российской
Федерации и федеральным законам.
Наделение государством
нотариальных палат в соответствии с законом
отдельными управленческими и контрольными
полномочиями в целях обеспечения в нотариальной
деятельности гарантий прав и свобод граждан не
противоречит Конституции Российской Федерации.
Ее статьи 45 (часть 1) и 48 (часть 1), закрепляя
обязанность государства гарантировать защиту
прав и свобод, в том числе права на получение
квалифицированной юридической помощи, не
связывают законодателя в выборе путей
выполнения указанной обязанности. Им, в
частности, определяются и способы контороля со
стороны нотариальных палат за деятельностью
нотариусов, занимающихся частной практикой.
Предусмотренные Основами законодательства
Российской Федерации о нотариате способы
контроля согласуются с международной практикой:
резолюция Европейского парламента от 18 января 1994
года характеризует профессию нотариуса как
публичную службу, контролируемую государством
или органом, действующим на основании устава и
наделенным соответствующими полномочиями от
имени государства.
Вместе с тем контрольные
полномочия нотариальных палат, закрепленные в
оспариваемых положениях Основ законодательства
Российской Федерации о нотариате (пункт 3 части
пятой статьи 12, часть вторая статьи 17 и часть
первая статьи 34), не исключают существование и
иного государственного контроля за
деятельностью как нотариусов, так и нотариальных
палат: органы юстиции регистрируют уставы
нотариальных палат и, следовательно, проверяют
их соответствие закону, а также совместно с
нотариальными палатами осуществляют контроль за
исполнением нотариусами, занимающимися частной
практикой, правил нотариального
делопроизводства (часть вторая статьи 9, статья 33
Основ); выполнение нотариальной палатой
предписанных законом обязанностей поднадзорно
прокуратуре (пункт 2 статьи 1, пункт 1 статьи 21
Федерального закона "О прокуратуре Российской
Федерации"), подконтрольно органам
государственной статистики и налоговым органам
(статьи 32 и 33 Федерального закона "О
некоммерческих организациях"). Отказ
нотариуса совершить нотариальное действие или
неправильное совершение им нотариального
действия обжалуются в судебном порядке (статья 49
Основ); кроме того, в соответствии со статьей 46
(часть 2) Конституции Российской Федерации и на
основании Закона Российской Федерации "Об
обжаловании в суд действий и решений, нарушающих
права и свободы граждан" суды во всяком случае
вправе рассмотреть вопрос и о законности
действий или решений нотариальных палат.
4. Основы законодательства
Российской Федерации о нотариате содержат
значительный перечень вопросов, разрешаемых
совместно органами юстиции и нотариальными
палатами, в том числе об учреждении и ликвидации
должности нотариуса, определении количества
должностей в нотариальном округе (части первая и
вторая статьи 12). Администрация Владимирской
области усматривает неконституционность
названных положений также и в том, что ими не
предусмотрены правовые механизмы устранения
возникающих при этом разногласий.
Отсутствие механизма
урегулирования возможных разногласий между
нотариальными палатами и органами юстиции по
подлежащим совместному разрешению вопросам
может приводить на практике к нарушению прав лиц,
заинтересованных в занятии нотариальной
деятельностью, дефициту нотариальных услуг и
другим негативным последствиям, на которые
указывали заявители по данному делу. Однако это
не является основанием для признания частей
первой и второй статьи 12 Основ противоречащими
Конституции Российской Федерации, в том числе ее
статьям 3 и 11. Проблема обеспечения
соответствующего законодательного
регулирования должна быть решена законодателем.
Исходя из изложенного и
руководствуясь частями первой и второй статьи 71,
статьями 72, 74, 75, 79, 87, 100 и 104 Федерального
конституционного закона
"О Конституционном Суде Российской
Федерации", Конституционный Суд Российской
Федерации
п о с т а н о в и л:
1. Признать
положения части четвертой статьи 2 и части первой
статьи 24 Основ законодательства Российской
Федерации о нотариате об обязательности
членства в нотариальной палате нотариусов,
занимающихся частной практикой, как условии их
профессиональной деятельности, связанной с
осуществлением публичных (государственных)
функций, не противоречащими Конституции
Российской Федерации.
2. Признать положения частей первой
и второй, пункта 3 части пятой статьи 12, части
второй статьи 17 и части первой статьи 34 Основ
законодательства Российской Федерации о
нотариате, возлагающие на нотариальную палату
полномочия по организации деятельности
нотариата, в том числе по учреждению и ликвидации
должности нотариуса, определению числа
должностей в нотариальном округе и
осуществлению контроля за исполнением
нотариусами, занимающимися частной практикой,
профессиональных обязанностей, не
противоречащими Конституции Российской
Федерации.
3. Федеральному Собранию при
совершенствовании законодательства Российской
Федерации о нотариате надлежит урегулировать
механизм взаимодействия между нотариальными
палатами и органами юстиции.
4. Согласно частям первой и второй
статьи 79 Федерального конституционного закона
"О Конституционном Суде Российской
Федерации" настоящее Постановление является
окончательным, не подлежит обжалованию, вступает
в силу немедленно после его провозглашения и
действует непосредственно.
5. Согласно статье 78 Федерального
конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации" настоящее
Постановление подлежит незамедлительному
опубликованию в "Собрании законодательства
Российской Федерации" и в "Российской
газете". Постановление должно быть также
опубликовано в "Вестнике Конституционного
Суда Российской Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации
№ 15-П |