Конституционный Суд Российской
Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина,
секретаря Ю.Д.Рудкина, судей Н.Т.Ведерникова,
Г.А.Гаджиева, В.О.Лучина, Т.Г.Морщаковой,
Н.В.Селезнева, О.И.Тиунова, Б.С.Эбзеева,
с участием представителя стороны,
обратившейся с ходатайством в Конституционный
Суд Российской Федерации, В.И.Радченко -
и.о.Председателя Верховного Суда Российской
Федерации; представителей Верховного Совета
Кабардино-Балкарской Республики как стороны,
принявшей подлежащие проверке правовые акты,
Х.М.Кармокова - Председателя Верховного Совета
Кабардино-Балкарской Республики, И.Б.Бечелова -
председателя Комиссии Верховного Совета
Кабардино-Балкарской Республики по вопросам
законодательства, законности и правопорядка,
обращениям граждан и гласности, А.К.Шогенова -
правового советника Секретариата Верховного
Совета Кабардино-Балкарской Республики,
руководствуясь статьей 1651
Конституции Российской Федерации, пунктом 1
части второй статьи 1, пунктом 4 части первой и
частью второй статьи 57 Закона о Конституционном
Суде Российской Федерации,
рассмотрел в открытом заседании
дело о проверке конституционности Закона
Кабардино-Балкарской Республики от 18 мая 1993 года
№ 1461-ХП-3 "О статусе судей в
Кабардино-Балкарской Республике" и
постановления Верховного Совета
Кабардино-Балкарской Республики от 22 июля 1993
года № 1545-ХП-В "О порядке и сроках проведения
выборов судей Кабардино-Балкарской
Республики".
Поводом к рассмотрению дела,
согласно части четвертой статьи 58 и части первой
статьи 59 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации, явилось ходатайство
Верховного Суда Российской Федерации, в котором
содержится требование признать названные
правовые акты не соответствующими Конституции
Российской Федерации.
Основанием к рассмотрению дела,
согласно части третьей статьи 58 Закона о
Конституционном Суде Российской Федерации,
явилась обнаружившаяся неопределенность в
вопросе о том, соответствуют ли проверяемые акты
Конституции Российской Федерации с точки зрения
закрепленного ею разграничения предметов
ведения между Российской Федерацией и
республиками в составе Российской Федерации.
Заслушав выступление
судьи-докладчика Т.Г.Морщаковой, объяснения
сторон, изучив представленные письменные
заключения и другие документы, Конституционный
Суд Российской Федерации, руководствуясь частью
четвертой статьи 1 и статьей 32 Закона О
Конституционном Суде Российской Федерации,
у с т а н о в и л:
1. Закон
Кабардино-Балкарской Республики от 18 мая 1993 года
"О статусе судей в Кабардино-Балкарской
Республике" регулирует основополагающие
институты судебной власти, в том числе гарантии
ее исключительности и независимости, порядок
формирования судейского корпуса, сроки
судейских полномочий, а также основания и
порядок их приостановления и прекращения.
Названные вопросы являются предметом
конституционного регулирования, которое
конкретизируется в соответствии с Конституцией
Российской Федерации в федеральном
законодательстве, в частности в Законе
Российской Федерации от 26 июня 1992 года "О
статусе судей в Российской Федерации".
Правовой статус судей - один из
важнейших вопросов отраслевого
законодательства о судоустройстве. Согласно
Федеративному договору (Договору о
разграничении предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной
власти Российской Федерации и органами власти
суверенных республик в составе Российской
Федерации) правовое регулирование
судоустройства отнесено как к исключительной
компетенции Российской Федерации (пункт "о"
части первой статьи 1),так и к совместному ведению
органов государственной власти Российской
Федерации и органов государственной власти
республик в составе Российской Федерации (пункт
"к" части первой статьи 11).
На конституционном федеральном
уровне провозглашен принцип разделения
законодательной, исполнительной и судебной
властей, определена судебная система, закреплены
независимость, неприкосновенность и
несменяемость судей; установлено, что
регулирование гарантий независимости и
неприкосновенности судей, а также определение
сроков их полномочий осуществляются только
федеральным законом (статьи 163, 164, 165, 167
Конституции Российской Федерации.
Эти конституционные положения,
устанавливая основы единого правового статуса
судей в Российской Федерации, определяют ту
сферу в правовом регулировании судоустройства,
которая согласно Федеративному договору
относится к исключительному ведению Российской
Федерации.
Кроме того, названные
конституционные принципы обеспечивают
действенную роль судебной власти как гаранта
прав и свобод граждан. Регулирование же прав и
свобод граждан согласно пункту "в" части
первой статьи 72 Конституции Российской
Федерации и пункту "в" части первой статьи I
Федеративного договора также отнесено к ведению
федеральных органов государственной власти.
В области исключительной
компетенции федеральных органов
государственной власти принимаются только
федеральные законы, которые согласно части
первой статьи V и части первой статьи VI
Федеративного договора подлежат исполнению
органами власти республики в составе Российской
Федерации в порядке, установленном
законодательством Российской Федерации.
Республики в составе Российской Федерации не
могут принимать законодательные акты в сфере
исключительных федеральных полномочий, а,
регулируя в области судоустройства вопросы,
отнесенные к совместному ведению федеральных
органов государственной власти и органов
государственной власти республик, должны
обеспечивать соответствие своих нормативных
актов Конституции Российской Федерации и тем
федеральным законам, которые реализуют
исключительную компетенцию Российской
Федерации. При этом не соответствует
установленному на основе Федеративного договора
разграничению предметов ведения и полномочий
между Российской Федерацией и республиками в ее
составе положение, при котором республиканский
законодатель воспроизводит в республиканских
законодательных актах федеральные законы,
принятые в сфере ведения Российской Федерации.
Они действуют непосредственно и подлежат
применению на всей территории Российской
Федерации, в том числе на территории республик в
ее составе, что вытекает из статьи 81 Конституции
Российской Федерации, части первой статьи V и
части первой статьи VI Федеративного договора.
Распространение действия федеральных законов на
территории республик специальными
законодательными актами республик противоречит
понятию исключительного федерального ведения и,
кроме того, излишне с точки зрения экономии
законодательных усилий и законодательной
техники.
2. Закон Кабардино-Балкарской
Республики "О статусе судей в
Кабардино-Балкарской Республике" регулирует в
основном именно вопросы, отнесенные к сфере
ведения Российской Федерации. Многие его
положения прямо повторяют нормы федерального
законодательства. Однако при этом не обеспечено
соответствие ряда содержащихся в нем решений
Конституции Российской Федерации и Закону
Российской Федерации "О статусе судей в
Российской Федерации". Согласно Конституции
Российской Федерации (часть восьмая статьи 164 в
редакции Закона Российской Федерации от 9
декабря 1992 года "Об изменениях и дополнениях
Конституции (Основного Закона) Российской
Федерации - России") полномочия судей в
Российской Федерации не ограничены определенным
сроком, если иное не установлено Конституцией и
законами Российской Федерации, т.е. любое
ограничение сроков полномочий судей относится к
сфере исключительного ведения Российской
Федерации и может быть осуществлено только
федеральным законом.
Конституция Российской Федерации
(часть третья статьи 164) ограничила пятилетним
сроком полномочия мировых судей. Закон
Российской Федерации
"О статусе судей в Российской Федерации"
в редакции от 14 апреля 1993 года установил такой же
пятилетний срок полномочий для судей районных
(городских) народных судов, впервые избираемых на
судейскую должность.
В противоречие с этими нормами
статья 11 Закона Кабардино-Балкарской Республики
"О статусе судей в Кабардино-Балкарской
Республике" вводит дополнительные случаи
ограничения сроков полномочий судей:
установлены предельный возраст для пребывания в
судейской должности (60 лет), а также пятилетний
срок полномочий для судей, впервые избираемых в
соответствии с данным республиканским Законом.
Последнее означает, что срок полномочий всех
судей, избранных на судейские должности после
принятия этого Закона, будет ограничен пятью
годами, что противоречит принципу несменяемости
судей, закрепленному в части восьмой статьи 164
Конституции Российской Федерации и статье 12
Закона Российской Федерации "О статусе судей в
Российской Федерации".
Указанные нормы Закона
Кабардино-Балкарской Республики приняты в
нарушение федеральных конституционных
положений о том, что ограничение срока судейских
полномочий является исключительной
прерогативой федерального законодателя, т.е.
противоречат установленному Конституцией
Российской Федерации разграничению полномочий
между органами государственной власти
Российской Федерации и республик в составе
Российской Федерации. Подобные законодательные
акты не имеют юридической силы, так как согласно
части первой статьи VI Федеративного договора в
случае издания органами власти республики в
составе Российской Федерации законов по
вопросам, отнесенным к исключительному ведению
федеральных органов государственной власти
Российской Федерации, применяются федеральные
законы.
3. В части первой статьи 167
Конституции Российской Федерации провозглашено,
что судьи независимы и подчиняются только
закону. В части четвертой статьи 1 Закона
Кабардино-Балкарской Республики "О статусе
судей в Кабардино-Балкарской Республике"
говорится, что " судьи в своей деятельности по
осуществлению правосудия (при рассмотрении
конкретных дел и материалов) независимы,
подчиняются только закону и никому не
подотчетны". Отступая от текста Конституции
Российской Федерации, такая формулировка сужает
содержание конституционного принципа
независимости судей, ограничивает его действие
лишь временем рассмотрения конкретных дел и
материалов, не содержит запрета вмешательства в
судебную деятельность за пределами судебного
разбирательства и не исключает подотчетности
судей вне судебного процесса.
Часть третья статьи 167 Конституции
Российской Федерации определяет, что гарантии
независимости судей устанавливаются
законодательными актами Российской Федерации.
Это обязывает законодателя республики в составе
Российской Федерации сохранять тот уровень
гарантий, который предусмотрен федеральным
законом.
Специальным актом, регулирующим
эти гарантии, является Закон Российской
Федерации "О статусе судей в Российской
Федерации". В развитие части третьей статьи 167
Конституции в нем прямо указано, что гарантии
независимости судей, установленные данным
Законом, распространяются на всех судей в
Российской Федерации и не могут быть отменены
или снижены иными нормативными актами,
принимаемыми федеральным или республиканским
законодателем (часть четвертая статьи 9 Закона).
Часть четвертая статьи 1 Закона
Кабардино-Балкарской Республики "О статусе
судей в Кабардино-Балкарской Республике",
содержащая отличную от конституционной
формулировку принципа независимости судей,
является отступлением от указанного запрета.
4. Объем установленных Законом
Российской Федерации "О статусе судей в
Российской Федерации" гарантий независимости
судей ограничивается и в ряде других положений
рассматриваемого Закона Кабардино-Балкарской
Республики.
Существенно сужены пределы
судейской неприкосновенности, закрепленной в
статье 16 федерального Закона. Допускается
привлечение судей к административной
ответственности; правом возбудить уголовное
дело в отношении судьи, а также принять решение о
его аресте наделен Прокурор республики, в то
время как согласно федеральному Закону это -
исключительная прерогатива Генерального
прокурора Российской Федерации; судья лишен
права требовать рассмотрения возбужденного в
отношении него уголовного дела Верховным Судом
Российской Федерации (части вторая, третья,
четвертая, седьмая статьи 16 Закона
Кабардино-Балкарской Республики "О статусе
судей в Кабардино-Балкарской Республике").
5. Не соответствуют Закону
Российской Федерации "О статусе судей в
Российской Федерации" и положения статей
рассматриваемого Закона Кабардино-Балкарской
Республики, закрепляющих основания и порядок
приостановления и прекращения судейских
полномочий, а также компетенцию органов
судейского сообщества - квалификационных
коллегий судей. Эти институты согласно
федеральному законодательству также относятся к
системе правовых гарантий независимости судей,
что прямо закреплено в статье 9 федерального
Закона, и, следовательно, не могут быть изменены
республиканским законодателем в сторону,
уменьшающую объем указанных гарантий.
Между тем рассматриваемый Закон
Кабардино-Балкарской Республики вводит такое
дополнительное основание прекращения
полномочий судьи, как обнаружившаяся
профессиональная непригодность (пункт 11 части
первой статьи 14), и предоставляет право принимать
решение о прекращении полномочий судьи не
органам судейского сообщества, каковыми
являются квалификационные коллегии судей, как
это предусмотрено статьей 14 федерального Закона,
а Верховному Совету Кабардино-Балкарской
Республики (часть вторая статьи 14).
Предусматривается также новое основание для
приостановления полномочий судьи, а именно
невозможность их выполнения по уважительным
причинам (пункт 5 части первой статьи 13). Данный
Закон лишает судью предоставленного федеральным
Законом права обжаловать решение о
приостановлении судейских полномочий в Высшую
квалификационную коллегию судей, а решение о
прекращении полномочий судьи и о прекращении его
отставки - в Верховный Суд Российской Федерации
(часть четвертая статьи 13, часть вторая статьи 14,
часть седьмая статьи 15 Закона
Кабардино-Балкарской Республики, соответственно
- часть четвертая статьи 13, часть четвертая
статьи 14 и часть седьмая статьи 15 Закона
Российской Федерации) .
6. Непосредственно нарушают принцип
независимости судей, сужают объем ее гарантий и
не соответствуют Закону Российской Федерации
"О статусе судей в Российской Федерации"
также часть третья статьи 5 рассматриваемого
Закона Кабардино-Балкарской Республики,
согласно которой персональный состав
экзаменационной комиссии для кандидатов на
судейские должности утверждается не органами
судейского сообщества - квалификационными
коллегиями судей, а Президиумом Верховного
Совета Кабардино-Балкарской Республики; часть
вторая статьи 8 Закона, устанавливающая, что
судьи приносят присягу Верховному Совету
Кабардино-Балкарской Республики. Такое
расширение полномочий органов законодательной
власти по отношению к судебной власти не
соответствует закрепленному Конституцией
Российской Федерации независимому положению
последней в системе разделения властей и не
может быть предметом правового регулирования на
республиканском уровне, поскольку
непосредственно связано с гарантиями судейской
независимости.
7. Закон Российской Федерации "О
статусе судей в Российской Федерации",
обеспечивая в сфере исключительной компетенции
федерации единое правовое регулирование статуса
судей, выделяет также вопросы, подлежащие
решению в законодательных актах республик. В
частности, относительно определения статуса
судей установлено, что судьи судов республик в
составе Российской Федерации наделяются
полномочиями в порядке, предусмотренном
законодательными актами этих республик (часть
шестая статьи 6 Закона).
Согласно положениям статьи 6
федерального Закона порядок наделения судей
полномочиями охватывает представление
кандидатов и определение тех органов, которые
осуществляют избрание на судейские должности.
Рассматриваемый Закон Кабардино-Балкарской
Республики устанавливает некоторые особые
правила представления кандидатов на должность
судьи. Согласно части третьей его статьи 6 право
представлять кандидатов на должности народных
судей предоставлено министру юстиции, а не
председателю вышестоящего суда, как это
предусмотрено в федеральном Законе.
Регулирование данного вопроса
республиканскими законодательными актами не
противоречит установленному статьями 72 и 811 Конституции
Российской Федерации и Федеративным договором
разграничению компетенции федеральных органов
государственной власти и органов
государственной власти республик. Оценка же его
по другим основаниями, предусмотренным частью
первой статьи 58 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации, не входит в компетенцию
Конституционного Суда Российской Федерации,
поскольку согласно части третьей той же статьи
конституционность нормативных актов высших
государственных органов республик в составе
Российской Федерации проверяется исключительно
с точки зрения их соответствия закрепленному
Конституцией разграничению предметов ведения
между Российской Федерации и республиками в
составе Российской Федерации. Проверка по другим
основаниям конституционности нормативных актов
высших органов государственной власти республик
в составе Российской Федерации является
прерогативой органов конституционного
судебного контроля республик в составе
Российской Федерации. Конституционный Суд
Кабардино-Балкарской Республики вправе
проверить конституционность и других положений
Закона Кабардино-Балкарской Республики "О
статусе судей в Кабардино-Балкарской
Республике", содержащих иное, нежели в
федеральном Законе, регулирование по вопросам,
не относящимся к исключительному ведению
Российской Федерации.
8. В ходатайстве Верховного Суда
Российской Федерации по данному делу поставлен
вопрос о признании неконституционным
постановления Верховного Совета
Кабардино-Балкарской Республики "О порядке и
сроках проведения выборов судей
Кабардино-Балкарской Республики". Согласно
этому постановлению на очередной сессии
Верховного Совета Кабардино-Балкарской
Республики подлежат переизбранию в соответствии
с Законом Кабардино-Балкарской Республики
"О статусе судей в Кабардино-Балкарской
Республике" все судьи республики независимо
от того, истек ли установленный законом срок их
полномочий.
Выборы действующего судейского
корпуса в Кабардино-Балкарской Республике были
проведены в соответствии с Законом СССР от 4
августа 1989 года "О статусе судей в СССР",
который устанавливал десятилетний срок
полномочий судей. Эти выборы состоялись в 1990
году, и десятилетний срок полномочий судей
Кабардино-Балкарской Республики к настоящему
моменту не истек.
Часть восьмая статьи 164 Конституции
Российской Федерации относит определение сроков
полномочий судей к сфере ведения Российской
Федерации. Закон Российской Федерации "О
статусе судей в Российской Федерации" не
предусматривает в исчерпывающем перечне
оснований прекращения полномочий судьи такого
основания, как введение законодателем нового
регулирования статуса судей.
В соответствии с постановлением
Верховного Совета Российской Федерации о
введении в действие Закона Российской Федерации
"О внесении изменений и дополнений в Закон
Российской Федерации "О статусе судей в
Российской Федерации" статья 11 данного Закона
в ее редакции от 14 апреля 1993 года,
устанавливающая сроки полномочий судей,
подлежит применению к судьям, избранным после
внесения в Конституцию Российской Федерации
изменений от 9 декабря 1992 года. Ни в одном из этих
актов не предусмотрено досрочное переизбрание
судей, получивших свои полномочия в законном
порядке на основе ранее действовавшего
законодательства. Новые выборы судей в
соответствии с Законом Российской Федерации
"О статусе судей в Российской Федерации"
проводятся только на должности тех судей, срок
полномочий которых, установленный законом,
действовавшим на момент их избрания, истек (пункт
57 Закона Российской Федерации от 9 декабря 1992
года "Об изменениях и дополнениях Конституции
(Основного Закона) Российской Федерации -
России").
Регулирование сроков полномочий
судей согласно Конституции Российской Федерации
относится к сфере исключительного ведения
Российской Федерации и не может быть изменено
республиканскими законодательными актами.
Досрочное назначение выборов судей существенно
ограничивает гарантии независимости судей,
установление которых также относится согласно
части третьей статьи 167 Конституции Российской
Федерации к прерогативам федерального
законодателя.
Постановление Верховного Совета
Кабардино-Балкарской Республики от 22 июля 1993
года № 1545-ХП-В, которым в противоречие с
федеральным законодательством назначены
досрочные выборы судей, не соответствует
Конституции Российской Федерации с точки зрения
разграничения полномочий между федеральными
органами государственной власти и органами
государственной власти республик в составе
Российской Федерации.
На основании изложенного и
руководствуясь статьей 1651 Конституции
Российской Федерации, частью третьей статьи 58,
пунктом 2 части первой и частью второй статьи 64
Закона о Конституционном Суде Российской
Федерации, Конституционный Суд Российской
Федерации
п о с т а н о в и л:
1. Признать
не соответствующими пунктами "г", "о"
части первой статьи 72, статьям 81, 815, части
восьмой статьи 164, частям первой и третьей статьи
167 Конституции Российской Федерации, пунктам
"г", "о" части первой статьи 1, части
первой статьи V и части первой статьи VI
Федеративного договора (Договора о
разграничении предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной
власти Российской Федерации и органами власти
суверенных республик в составе Российской
Федерации) с точки зрения разграничения
предметов ведения между Российской Федерацией и
республиками в составе Российской Федерации
следующие положения Закона Кабардино-Балкарской
Республики от 18 мая 1993 года "О статусе судей в
Кабардино-Балкарской Республике": часть
четвертую статьи 1, часть третью статьи 5, часть
вторую статьи 8, статью 11, пункт 5 части первой и
часть четвертую статьи 13, пункты 2, 11 части первой
и часть вторую статьи 14, часть седьмую статьи 15,
части вторую, третью, четвертую и седьмую статьи
16 в той части, в какой названные положения
противоречат Закону Российской Федерации от 26
июня 1992 года "О статусе судей в Российской
Федерации" в редакции от 14 апреля 1993 года.
2. Признать постановление
Верховного Совета Кабардино-Балкарской
Республики от 22 июля 1993 года "О порядке и
сроках проведения выборов судей
Кабардино-Балкарской Республики" не
соответствующим части восьмой статьи 164
Конституции Российской Федерации с точки зрения
разграничения предметов ведения между
Российской Федерацией и республиками в составе
Российской Федерации.
3. Согласно статье 65 Закона о
Конституционном Суде Российской Федерации с
момента вступления в силу настоящего
Постановления указанные в его пункте 1 положения
Закона Кабардино-Балкарской Республики "О
статусе судей в Кабардино-Балкарской
Республике" и постановление Верховного Совета
Кабардино-Балкарской Республики "О порядке и
сроках проведения выборов судей
Кабардино-Балкарской Республики" считаются
недействующими, а постановление Верховного
Совета Кабардино-Балкарской Республики "О
порядке введения в действие Закона
Кабардино-Балкарской Республики "О статусе
судей в Кабардино-Балкарской Республике" в
части, касающейся положений названного Закона,
признанных не соответствующими Конституции
Российской Федерации, утрачивает силу.
4. Признать, что положения Закона
Кабардино-Балкарской Республики от 18 мая 1993 года
"О статусе судей в Кабардино-Балкарской
Республике", воспроизводящие те нормы Закона
Российской Федерации от 26 июня 1992 года "О
статусе судей в Российской Федерации" в
редакции от 14 апреля 1993 года, принятие которых
согласно Конституции Российской Федерации и
Федеративному договору относится к
исключительному ведению Российской Федерации,
не имеют самостоятельного юридического
значения, поскольку Закон Российской Федерации
"О статусе судей в Российской Федерации" в
этой части действует непосредственно на всей
территории Российской Федерации.
5. Исходя из Федеративного договора
(Договора о разграничении предметов ведения и
полномочий между федеральными органами
государственной власти Российской Федерации и
органами власти суверенных республик в составе
Российской Федерации) обратить внимание
федеральных органов государственной власти на
необходимость разработки механизма
согласования правового регулирования по
вопросам совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов.
6. Согласно статьям 49 и 50 Закона о
Конституционном Суде Российской Федерации
настоящее Постановление вступает в силу
немедленно после его провозглашения, является
окончательным и обжалованию не подлежит.
7. Согласно части первой статьи 84
Закона о Конституционном Суде Российской
Федерации настоящее Постановление подлежит
опубликованию в "Российской газете".
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.Зорькин
Секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.Д.Рудкин
№ 18-П |