Конституционный Суд Российской
Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина,
судей А.М.Аметистова, Н.Т.Ведерникова,
Г.А.Гаджиева, Т.И.Морщаковой, В.И.Олейника,
Н.В.Селезнева, О.И.Тиунова, Б.С.Эбзеева,
с участием граждан Российской
Федерации В.А.Молочкова, С.Н.Овчинниковой,
Р.В.Чистоходовой, подавших индивидуальные жалобы
в Конституционный Суд Российской Федерации;
представителя Прокуратуры Российской Федерации
М.М.Орлова,
руководствуясь частью первой
статьи 165 и статьей 1651 Конституции
Российской Федерации, пунктом 2 части второй
статьи 1, частью четвертой статьи 41, статьей 66
Закона о Конституционном Суде Российской
Федерации,
рассмотрел в открытом заседании
дело о проверке конституционности
правоприменительной практики обжалования
работниками прокуратуры увольнений и наложения
на них дисциплинарных взысканий, сложившейся в
результате применения статьи 218 Кодекса законов
о труде Российской Федерации, статьи 40 Закона
Российской Федерации от 17 января 1992 года "О
прокуратуре Российской Федерации" и статьи 23
Положения о поощрениях и дисциплинарной
ответственности прокуроров и следователей
органов прокуратуры СССР, утвержденного Указом
Президиума Верховного Совета СССР от 17 февраля
1984 года № 10813-Х.
Поводом к рассмотрению дела,
согласно части первой статьи 67 Закона о
Конституционном Суде Российской Федерации,
явились индивидуальные жалобы Т.Х.Гдляна и
Н.В.Иванова, С.И.Илиджевой, Н.П.Канищевой,
А.Е.Кириенко, В.А.Молочкова, С.Н.Овчинниковой,
Р.В.Чистоходовой, В.Г.Ялового, в которых
содержится требование признать обыкновение
правоприменительной практики, сложившееся в
результате применения указанных нормативных
актов, не соответствующим Конституции
Российской Федерации.
Заслушав выступление
судьи-докладчика В.И.Олейника, объяснения сторон,
заключения экспертов, изучив представленные
документы, Конституционный Суд Российской
Федерации, руководствуясь частью четвертой
статьи 1 и статьей 32 Закона о Конституционном
Суде Российской Федерации,
у с т а н о в и л:
Заявители
Т.Х.Гдлян, Н.В.Иванов, С.И.Илиджева, Н.П.Канищева,
А.Е.Кириенко, В.А.Молочков, С.Н.Овчинникова,
В.Г.Яловой - бывшие работники органов прокуратуры
СССР, Р.В.Чистоходова - работник прокуратуры
города Сыктывкара обжалуют в Конституционный
Суд Российской Федерации ограничение их
конституционного права на судебную защиту в
связи с наложением на них прокурорами областей,
краев Российской Федерации и Генеральным
прокурором СССР дисциплинарных взысканий, в том
числе увольнений.
Заявители были привлечены к
дисциплинарной ответственности или уволены из
органов прокуратуры на основании статьи 47 Закона
СССР от 30 ноября 1979 года "О прокуратуре СССР"
и статьи 23 Положения о поощрениях и
дисциплинарной ответственности прокуроров и
следователей органов прокуратуры СССР,
утвержденного Указом Президиума Верховного
Совета СССР от 17 февраля 1984 года. В соответствии с
постановлением Верховного Совета РСФСР от 12
декабря 1991 года "О ратификации Соглашения о
создании Содружества Независимых Государств"
указанное Положение действует на территории
Российской Федерации, поскольку новое Положение
о прохождении службы в органах прокуратуры
Российской Федерации, принятие которого
предусмотрено частью первой статьи 40 Закона
Российской Федерации от 17 января 1992 года "О
прокуратуре Российской Федерации", не
утверждено.
Т.Х.Гдлян и Н.В.Иванов - следователи
по особо важным делам при Генеральном прокуроре
СССР 19 апреля 1990 года уволены из органов
прокуратуры за грубые нарушения
социалистической законности при расследовании
уголовных дел и совершение порочащих поступков,
не совместимых с работой в органах прокуратуры;
С.И.Илиджева - следователь
прокуратуры Ленинградского района
Краснодарского края 21 августа 1991 года уволена из
органов прокуратуры за недобросовестное
отношение к использованию служебных
обязанностей и невыполнение указаний прокурора;
Н.П.Канищева - следователь
прокуратуры Тугоро-Чумиканского района
Хабаровского края 20 октября 1988 года уволена за
совершение порочащего поступка (при приеме на
работу в органы прокуратуры скрыла судимость
мужа);
А.Е.Кириенко - прокурор Аннинского
района Воронежской области 9 ноября 1987 года
уволен за совершение порочащего поступка
(допустил нарушение при списании служебной
автомашины "Жигули");
В.А.Молочков - следователь Чарской
транспортной прокуратуры Байкало-Амурской
транспортной прокуратуры 14 января 1985 года уволен
ввиду несоответствия занимаемой должности;
С.Н.Овчинникова - старший помощник
прокурора Ленинского района города Кирова 5
октября 1992 года уволена за совершение порочащего
поступка;
Р.В.Чистоходова - старший помощник
прокурора города Сыктывкара в 1991 году дважды
привлекалась к дисциплинарной ответственности и
лишалась премий (за отказ перейти на другой
участок работы);
В.Г.Яловой - помощник прокурора
города Нижневартовска Тюменской области
неоднократно привлекался к дисциплинарной
ответственности и 2 ноября 1989 года уволен за
нарушение обязанностей по службе.
Все заявители с момента увольнения
и до настоящего времени обращались за защитой
своих трудовых прав в порядке подчиненности к
руководителям Прокуратуры Российской Федерации,
а также бывшей Прокуратуры Союза ССР, в том числе
к Генеральному прокурору СССР, но им отказано в
удовлетворении жалоб.
В.А.Молочков и С.Н.Овчинникова
обращались с исковыми заявлениями о
восстановлении на работе в народные суды, но в
приеме заявлений им было отказано на том
основании, что вопросы увольнения работников
прокуратуры должны рассматриваться не в
судебном порядке в соответствии с нормами
трудового законодательства Российской
Федерации, а вышестоящими в порядке
подчиненности должностными лицами органов
прокуратуры. Остальные заявители показали в
заседании Конституционного Суда, что также
обращались в суд за защитой своих трудовых прав,
однако им по тем же основаниям не была
предоставлена возможность подать исковые
заявления.
Заявители полагают, что
установленный порядок обжалования
дисциплинарных взысканий и увольнений лишь в
порядке подчиненности - в вышестоящий орган
прокуратуры - лишает прокурорских работников как
граждан Российской Федерации конституционного
права на судебную защиту, в том числе судебную
защиту конституционного права на труд.
Народные суды, отказывая бывшим
работникам прокуратуры в приеме исковых
заявлений о восстановлении на работе,
руководствовались статьей 47 Закона СССР "О
прокуратуре СССР", которой соответствует
статья 40 ныне действующего Закона Российской
Федерации "О прокуратуре Российской
Федерации", а также статьей 23 Положения о
поощрениях и дисциплинарной ответственности
прокуроров и следователей органов прокуратуры
СССР и статьей 220 Кодекса законов о труде РСФСР в
редакции Указа Президиума Верховного Совета
РСФСР от 23 июля 1974 года, исходившей из наличия
перечней категории работников, трудовые споры
которых по вопросам увольнения и наложения
дисциплинарных взысканий разрешались
вышестоящими в порядке подчиненности органами.
Пункт 6 перечня
№ 1 относил к этой категории работников
прокуроров, их заместителей, помощников и
следователей.
Законом Российской Федерации от 25
сентября 1992 года "О внесении изменений и
дополнений в Кодекс законов о труде РСФСР"
была изменена глава ХIV "Трудовые споры"
Кодекса законов о труде. Статья 218 КЗоТ в новой
редакции предусматривает, что особенности
рассмотрения трудовых споров прокуроров, их
заместителей и помощников, касающихся
увольнения и наложения дисциплинарных
взысканий, устанавливаются законодательством
Российской Федерации и республик в составе
Российской Федерации. Таким образом, в отношении
данной категории работников продолжало
действовать изъятие из общего порядка
рассмотрения трудовых споров.
Ни в Законе Российской Федерации
"О прокуратуре Российской Федерации", ни в
Положении о поощрениях и дисциплинарной
ответственности прокуроров и следователей
органов прокуратуры СССР нет прямого указания на
то, что трудовые споры этих категорий лиц судам
не подведомственны. Однако на основании
трудового законодательства сложилась
правоприменительная практика, согласно которой
суды отказывают в рассмотрении заявлений
прокурорских работников о нарушении их трудовых
прав.
Данное обыкновение
правоприменительной практики сохранилось и
после принятия 22 ноября 1991 года Декларации прав и
свобод человека и гражданина и соответствующего
изменения Конституции РФ, согласно которым
каждому гарантируется судебная защита его прав и
свобод (статья 32 Декларации и статья 63
Конституции). Сложившаяся практика отказа в
судебном рассмотрении трудовых споров
работников прокуратуры противоречит
закрепленному в этих нормах конституционному
праву на судебную защиту. Суды, отказывая в
приеме заявлений работников прокуратуры, не
применяли статью 63 Конституции Российской
Федерации, тогда как, исходя из смысла данной
статьи, она должна применяться непосредственно.
Практика судов, отказывающих в
принятии заявлений прокуроров, их заместителей,
помощников и следователей прокуратуры о защите
их трудовых прав, является следствием
истолкования судами без учета изменений,
внесенных в Конституцию Российской Федерации,
статьи 47 Закона СССР "О прокуратуре СССР",
статьи 40 Закона Российской Федерации "О
прокуратуре Российской Федерации" и статьи 23
Положения о поощрениях и дисциплинарной
ответственности прокуроров и следователей
органов прокуратуры СССР, что создает
обыкновение, не соответствующее Конституции.
Статья 34 Конституции Российской
Федерации устанавливает, что государство
гарантирует гражданам равенство прав и свобод
независимо от расы, национальности, языка,
социального происхождения, имущественного и
должностного положения, отношения к религии,
убеждений, принадлежности к общественным
объединениям, а также других обстоятельств. Это
относится и к праву на судебную защиту.
Ограничение на основании закона
прав и свобод человека и гражданина, возможность
которого предусмотрена в статье 33 Конституции,
допускается в целях защиты конституционного
строя, нравственности, здоровья, прав и законных
интересов других людей в демократическом
обществе и, следовательно, неприменимо к
осуществлению лицом права на судебную защиту.
В соответствии со статьей 48
Конституции Российской Федерации "требования,
предъявляемые к кандидату на должность
государственного служащего, обусловливаются
исключительно характером должностных
обязанностей". Однако характер должностных
обязанностей работников прокуратуры не может
быть основанием для какой-либо их дискриминации
в области конституционных прав, в частности для
ограничения права на судебную защиту.
Правоприменительная практика, в результате
которой работники прокуратуры лишены права на
судебную защиту, ведет к нарушению
предусмотренного статьей 53 Конституции равного
права на труд, поскольку другим категориям
работников обеспечивается судебная защита в
трудовых правоотношениях без каких-либо
ограничений. Таким образом, суды, разрешая
трудовые споры работников прокуратуры,
применяли статьи 220 КЗоТ РСФСР и 218 КЗоТ
Российской Федерации, не подлежащие применению
по смыслу Конституции Российской Федерации.
Сложившееся обыкновение
правоприменительной практики находится также в
противоречии с общепризнанными международными
стандартами и нормами, относящимися к правам
человека, которые согласно статье 32 Конституции
Российской Федерации имеют преимущество перед
законами Российской Федерации и непосредственно
порождают права и обязанности граждан.
Статья 8 Всеобщей Декларации прав
человека от 10 декабря 1948 года предусматривает
право каждого человека на эффективное
восстановление в правах компетентными
национальными судами в случае нарушения его
основных прав, предоставленных ему Конституцией
или законами. В части первой статьи 14
Международного пакта о гражданских и
политических правах от 19 декабря 1966 года,
ратифицированного Президиумом Верховного
Совета СССР 18 сентября 1973 года, закреплено право
каждого при определении его прав и обязанностей
на справедливое и публичное разбирательство
дела компетентным, независимым и
беспристрастным судом, созданным на основании
закона. Статья 7 Декларации и статья 26 Пакта
устанавливают право на равную защиту закона без
какой-либо дискриминации.
Статья 4 Международного пакта об
экономических, социальных и культурных правах от
19 декабря 1966 года, ратифицированного Президиумом
Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 года,
закрепляет положение о том, что государство
может устанавливать ограничения прав только на
основе закона "постольку, поскольку это
совместимо с природой указанных прав, и
исключительно с целью способствовать общему
благосостоянию в демократическом обществе".
Ограничение права работников прокуратуры на
судебную защиту на основании статьи 23 Положения
о поощрениях и дисциплинарной ответственности
прокуроров и следователей органов прокуратуры
СССР не соответствует указанным условиям.
На основании изложенного и
руководствуясь пунктами 2, 3, 4 части первой статьи
66, пунктом 2 части первой статьи 71 Закона о
Конституционном Суде Российской Федерации,
Конституционный Суд Российской Федерации
п о с т а н о в и л:
1. Признать
обыкновение правоприменительной практики,
сложившееся в результате применения статьи 218
Кодекса законов о труде Российской Федерации,
статьи 40 Закона Российской Федерации от 17 января
1992 года "О прокуратуре Российской
Федерации" и статьи 23 Положения о поощрениях и
дисциплинарной ответственности прокуроров и
следователей органов прокуратуры СССР,
утвержденного Указом Президиума Верховного
Совета СССР от 17 февраля 1984 года
№ 10813-Х, не соответствующим
Конституции Российской Федерации, а именно части
второй статьи 33, части первой статьи 34, статье 48,
части первой статьи 53, части первой статьи 63.
2. Согласно части второй статьи 73
Закона о Конституционном Суде Российской
Федерации настоящее Постановление является
основанием для проверки в установленном порядке
оспариваемых решений. Согласно части третьей той
же статьи нарушение конституционного права на
судебную защиту должно быть устранено и данное
право должно быть защищено судом, если для этого
не имеется иных препятствий, кроме устраненных
настоящим Постановлением.
3. Согласно части четвертой статьи 73
Закона о Конституционном Суде Российской
Федерации Верховного Совету Российской
Федерации надлежит изучить вопрос о
необходимости изменения статьи 218 Кодекса
законов о труде Российской Федерации, части
первой статьи 40 Закона Российской Федерации от 17
января 1992 года "О прокуратуре Российской
Федерации" и признания утратившей силу статьи
23 Положения о поощрениях и дисциплинарной
ответственности прокуроров и следователей
органов прокуратуры СССР, утвержденного Указом
Президиума Верховного Совета СССР от 17 февраля
1984 года № 10813-Х, как не соответствующих
Конституции Российской Федерации.
4. Согласно статьям 49 и 50 Закона о
Конституционном Суде Российской Федерации
настоящее Постановление вступает в силу
немедленно после его провозглашения, является
окончательным и обжалованию не подлежит.
5. Согласно части первой статьи 84
Закона о Конституционном Суде Российской
Федерации настоящее Постановление подлежит
опубликованию в "Ведомостях Съезда народных
депутатов Российской Федерации и Верховного
Совета Российской Федерации" не позднее чем в
семидневный срок после его изложения, а также в
"Российской газете".
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.Зорькин
За секретаря
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.И.Олейник
№ 7-П
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
судьи
Конституционного Суда Российской Федерации
Т.Г.Морщаковой по делу о проверке
конституционности правоприменительной практики
обжалования работниками прокуратуры увольнений
и наложения на них дисциплинарных взысканий,
сложившейся в результате применения статьи 218
Кодекса законов о труде Российской Федерации,
статьи 40 Закона Российской Федерации от 17 января
1992 года "О прокуратуре Российской
Федерации" и статьи 23 Положения о поощрениях и
дисциплинарной ответственности прокуроров и
следователей органов прокуратуры СССР,
утвержденного Указом Президиума Верховного
Совета СССР от 17 февраля 1984 года
Поводом к рассмотрению дела в
соответствии с частью первой статьи 67 Закона о
Конституционном Суде Российской Федерации
послужили индивидуальные жалобы ряда работников
прокуратуры на одно и то же обыкновение
правоприменительной практики, что явилось
согласно части четвертой статьи 41 Закона о
Конституционном Суде Российской Федерации
основанием для соединения указанных жалоб в
одном производстве. При этом наряду с другими в
качестве индивидуальной жалобы было рассмотрено
также имеющееся в деле обращение на имя
Председателя Конституционного Суда, поступившее
от Т.Х.Гдляна и Н.В.Иванова. Это обращение не
является индивидуальной жалобой в смысле Закона
о Конституционном Суде Российской Федерации. Оно
не отвечает по содержанию и форме требованиям,
предусмотренным частью первой статьи 37, пунктами
1-5, 9, 11-13, 16, 18 части третьей, а также частями
четвертой и пятой статьи 67 Закона о
Конституционном Суде Российской Федерации. В
частности, обращение является совместным -
подано одновременно от имени двух лиц, оплачено
государственной пошлиной только одним из
заявителей - Н.В.Ивановым, и в размере,
предусмотренном для одной индивидуальной
жалобы. Текст обращения указанных лиц в
Конституционный Суд не имеет реквизитов,
обязательных для документа, - не приведены даже
данные о местожительстве заявителей,
необходимые для того, чтобы индивидуальному
жалобщику можно было указать на необходимость
исправления недостатков его жалобы, а также
сообщить о результате ее предварительного
изучения или назначения по ней судебного
заседания.
Согласно Закону о Конституционном
Суде Российской Федерации обращение Т.Х.Гдляна и
Н.В.Иванова не может быть признано
индивидуальной жалобой, исходящей от
надлежащего субъекта и поданной в установленной
Законом форме. Указанные отступления от
требований к содержанию и форме индивидуальной
жалобы являются согласно пунктам 2 и 12 части
первой статьи 69 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации основанием для отказа в
рассмотрении индивидуальной жалобы
Конституционным Судом. В соответствии с частью
второй статьи 69 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации в случаях, когда основания
для отказа в рассмотрении установлены после
начала рассмотрения дела в заседании
Конституционного Суда, Суд принимает решение о
прекращении дела. Это относится и к рассмотрению
в одном производстве нескольких индивидуальных
жалоб в отношении одного и того же обыкновения
правоприменительной практики. Каждая из
рассматриваемых жалоб должна по содержанию и
форме отвечать требованиям Закона, и Суд не
вправе допустить какие-либо изъятия из этих
требований ни для одной из них.
Иное означало бы, что
Конституционный Суд может и без индивидуальной
жалобы рассмотреть вопрос о нарушении основных
прав граждан в связи с не соответствующим
Конституции обыкновением правоприменительной
практики, что не согласуется с частью первой
статьи 73 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации, в силу которой его решение
распространяется только на правоотношения,
указанные в индивидуальной жалобе, а также с
пунктом 1 статьи 72 данного Закона,
предоставляющим Конституционному Суду право
распространить на другие дела по индивидуальным
жалобам ранее состоявшиеся решения в случаях,
когда индивидуальный жалобщик заявляет
аналогичное требование по тому же обыкновению
правоприменительной практики,
конституционность которого ранее уже
проверялась Судом. Последнее положение служит
достаточной гарантией защиты конституционных
прав тех индивидуальных жалобщиков, которые к
моменту рассмотрения дела об обыкновении
правоприменительной практики, затрагивающем
также и их права, не оформили надлежащим образом
свое обращение в Конституционный Суд.
На основании изложенного и
руководствуясь пунктами 2 и 12 части первой и
частью второй статьи 69 Закона о Конституционном
Суде Российской Федерации, считаю, что дело по
обращению Т.Х.Гдляна и Н.В.Иванова при проверке в
данном судебном заседании конституционности
правоприменительной практики обжалования
работниками прокуратуры наложенных на них
дисциплинарных взысканий не подлежит
рассмотрению и должно быть прекращено. |